Öffentlichkeitsbeteiligung: Das Einfache, das schwer zu machen ist

Großprojekte und Bürgerbeteiligung. Vor allem eine Erfahrung des Scheiterns: „Aktuelle Debatten fordern daher neue Formen einer umfassenden und intensiven Öffentlichkeitsbeteiligung an den Prozessen dieser Planungen“, heißt es in einer neuen Broschüre von Bundesumweltministerium und Umweltbundesamt, die anlässlich eines Fachgesprächs am 25. Januar unter dem Titel „Das 3×3 einer guten Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großprojekten – Status-quo und Perspektiven“ (PDF) erschienen ist. Dem will man sofort zustimmen. Zeigen sich doch z.B. bei den laufenden Genehmigungsverfahren zur Stilllegung von Atommeilern erhebliche Mängel, die oftmals dazu führten, dass EinwenderInnen mangelnde Informationen beklagten, den formalisierten Ablauf der Erörterungstermine kritisieren, bei denen Vertreter der Antragssteller nicht erörtern, sondern lediglich vorgefertigte Texte verlesen. Am Ende kam es oftmals zum Abbruch der Termine durch die EinwenderInnen. Was in atomgesetzlichen Verfahren bei der Öffentlichkeitsbeteiligung falsch läuft, zeigt Wolfgang Neumann von der INTAC auf (PDF).

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Vom AKW Brunsbüttel bis hinunter zu den Meilern in Grafenrheinfeld und bei Landshut reichen die aktuellen Erfahrungen, dass viel von Öffentlichkeitsbeteiligung die Rede ist, meistens aber eher als Farce betrieben. Seit den 1970er Jahren hat sich an den Beteiligungsverfahren rechtlich kaum etwas geändert. Egal ob es um große Bahnhofsprojekte, Atomanlagen oder andere größere Projekte geht, machen BürgerInnen oftmals die Erfahrung, dass ihre Einmischung eher als lästige Pflichtübung staatlicher Behörden und großer Unternehmen ertragen wird, denn als Chance begriffen wird. Selbst dort, wo beispielsweise Unternehmen freiwillig „Dialoge“ anbieten, bleibt es oftmals lediglich dabei, dass ein mehr an Information dabei herausspringt. Tatsächlichen Einfluss auf Abläufe oder Entscheidungen gibt es fast nie. Kein Wunder, wenn die besser Informierten, aber sonst Wirkungslosen, derartige Angebote mit äußerster Skepsis wahrnehmen und das Wort von der „Mitmachfalle“ oder der „strategischen Einbindung“ kursiert.

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„Besondere Erwartungen richten sich hierbei auf informelle Prozesse in Beteiligungsverfahren. Informelle Verfahren bieten eine gute Möglichkeit mitzuwirken und mitzugestalten. Sie besitzen große Gestaltungsspielräume und damit Flexibilität, um auf spezifische Anforderungen eingehen zu können – allerdings fehlt ihnen häufig die Verbindlichkeit ihrer Ergebnisse. Erforderlich ist es daher, sie in Richtung Frühzeitigkeit, Augenhöhe und Transparenz zu verbessern und sie mit dem formalen Planungs- oder Genehmigungsverfahren sinnvoll zu verzahnen“, heißt es in der eingangs erwähnten Broschüre. Richtig: Die Verbindlichkeit der Ergebnisse ist selbst dort ein entscheidendes Problem, wo ein Dialog zwischen Öffentlichkeit und einem Betreiber, einem Antragsteller oder einer Behörde konstruktiv verläuft.

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In der PM zur Veranstaltung des BMUB sagt Umweltstaatssekretär Flasbarth: „Damit Öffentlichkeitsbeteiligung gelingt, müssen Grundregeln eingehalten werden. Erfolgsfaktor für Großprojekte ist ein Dialog auf Augenhöhe: Bürgerinnen und Bürger wollen ernst genommen und es dürfen keine falschen Erwartungen geweckt werden. Eine als Alibi-Veranstaltung wahrgenommene Bürgerbeteiligung ist kontraproduktiv.“

Ein Satz, der viel enthält und über den sich erheblich diskutieren lässt: Welche Grundregeln? Welche Möglichkeiten sind darin enthalten? Auch die Option, dass ein Projekt am Ende nicht gemacht wird? Augenhöhe nur im Sinne von ernst nehmen und im Vermeiden falscher Erwartungen? Welche sind den die richtigen? Und was ist mit den unterschiedlichen Ressourcen der Akteure in einem solchen Dialog? Wie können finanzielle Möglichkeiten, Zugang zur Öffentlichkeit, zu Medien oder die Stellung zwischen „freizeitlichem“ Bürger-Engagement und wirtschaftlicher Interessenslage auf Augenhöhe gebracht werden? Hier gibt es sicher noch jede Menge zu streiten und zu klären.

Verantwortlich sind in solchen Dialogen nicht (nur) die jeweiligen Akteure. Es fehlt an vielen Stellen auch schlicht an einem Rechtsrahmen, in dem solche Dialoge stattfinden können. Beispielhaft ist das derzeit beim konsensorientierten Dialog zwischen einer Begleitgruppe und dem Betreiber der ehemaligen Atomforschungsanlage der GKSS, heute Helmholtz-Zentrum Geesthacht, abzulesen. Seit vier Jahren wird dort über die Stilllegung der Atomanlagen diskutiert. Doch im atomrechtlichen Verfahren ist die Begleitgruppe schlicht nicht existent – es gibt sie einfach nicht. So müssen die Mitglieder dieser Begleitgruppe z.B. als normale BürgerInnen zum Mittel der Einwendung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren greifen. Nur dadurch bekommen sie zumindest ein Rechtsverhältnis gegenüber der Genehmigungsbehörde und dem Betreiber. Eine absurde Konstruktion, die der Öffentlichkeit nicht nur schwer vermittelbar ist, sondern auch zusätzliche Probleme in ein solches Dialogverfahren einbringt, die es eigentlich nicht wirklich braucht.

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Und: Ein solches Verfahren, wie es in Geesthacht stattfindet, ist die totale Ausnahme. In seinem Beitrag zur Öffentlichkeitsbeteiligung zeigt Wolfgang Neumann detailliert auf, wie die Öffentlichkeitsbeteiligung derzeit geregelt ist und welche Probleme und Mängel es gibt. Darin zeigt er auf, dass sich die Beteiligungsmöglichkeiten in den Verfahren in den letzten Jahren allen Diskussionen zum Trotz sogar verschlechtert und nicht etwa verbessert haben.

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Dokumentation:

Zum Thema Öffentlichkeitsbeteiligung beim BMUB siehe auch hier unter diesem Link und hier zur Bürgerbeteiligung.

Staatssekretär Jochen Flasbarth hat heute in Berlin vor rund 100 Gästen aus Wissenschaft, Verbänden, Unternehmen, Verwaltung sowie Politik (Bund, Länder, Kommunen) Erfolgskriterien einer guten Bürgerbeteiligung vorgestellt. Die Handlungsempfehlung „Das 3×3 einer guten Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großprojekten“ ist Ergebnis einer zweijährigen Forschungsarbeit.

Flasbarth: „Damit Öffentlichkeitsbeteiligung gelingt, müssen Grundregeln eingehalten werden. Erfolgsfaktor für Großprojekte ist ein Dialog auf Augenhöhe: Bürgerinnen und Bürger wollen ernst genommen und es dürfen keine falschen Erwartungen geweckt werden. Eine als Alibi-Veranstaltung wahrgenommene Bürgerbeteiligung ist kontraproduktiv.“ Im Auftrag des Umweltbundesamtes hat das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) ausgewählte Beteiligungsprozesse bei Großprojekten analysiert. Es wurden 3×3 Handlungsempfehlungen für gute Öffentlichkeitsbeteiligung erarbeitet. Die Difu-Studie kommt unter anderem zu dem Ergebnis, dass in der Praxis eine informelle Bürgerbeteiligung früher und verbindlicher verankert und professionell gemanagt werden muss. Öffentlichkeitsbeteiligung braucht eine Struktur und ein Konzept. Der Austausch zwischen Vorhabenträgern, Genehmigungsbehörden, Interessensverbänden und Bürgerschaft erfordere eine neue Dialog- und Kommunikationskultur, so eine weitere Schlussfolgerung der Studie.

Die Notwendigkeit und Chancen guter Öffentlichkeitsbeteiligung sind mittlerweile Konsens. Und zwar nicht nur bei der Planung und Zulassung von Großprojekten auf kommunaler oder Landesebene sondern auch bei der Erarbeitung von politischen Plänen und Programmen im Bund. Flasbarth: „Wir sind auf Bundesebene das Vorreiterressort für Bürgerbeteiligung und werden das Thema auch mit Blick auf die kommende Legislaturperiode fortentwickeln und stärken.“ Das BMUB hat bereits Bürgerinnen und Bürger umfassend bei der Erarbeitung von mehreren bundespolitischen Programmen beteiligt: so beispielsweise bei der Neuauflage des Ressourceneffizienzprogrammes (PROGRESS II), bei der Formulierung des Integrierten Umweltprogramms 2030 und beim Klimaschutzplan 2050.