Avanti Popolo – Bürgerbeteiligung zwischen Mitmachfalle und Demokratiegewinn

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Ulrike Donat, Mediatorin und Rechtsanwältin über die Bedingungen und Anforderungen an eine faire Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung.

Ulrike Donat, Mediatorin, Konfliktberaterin und Anwältin nimmt in der aktuellen Gorleben Rundschau (Mai/Juni 2016) Stellung zu den Bedingungen und Anforderungen an eine faire Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung. Mit freundlicher Erlaubnis der GR dokumentiert umweltFAIRaendern ihren Artikel: „In Gorleben, an anderen Atomstandorten und bei Industrieansiedlungen gibt es schlechte Erfahrungen mit Angeboten von Öffentlichkeitsbeteiligung. Der „Bürgerdialog Kernenergie“ Anfang der Achtzigerjahre beispielsweise war ein durchsetzungsorientiertes Werbeprojekt. Die „Dialogangebote“ verschiedener Umweltminister wie Norbert Röttgen oder Peter Altmaier wurden als „Mogelpackung“ abgelehnt. Was aber unterscheidet solcherlei „Scheinbeteiligung“ von einer partizipativen Beteiligung, die ein Demokratiegewinn sein kann? Von Ulrike Donat

Überall im Land wird mehr Mitsprache, mehr Demokratie, mehr Partizipation gefordert. Dabei gibt es verschiedene Ziele für die Beteiligung der Öffentlichkeit.

  1. Ziel: Qualitätsgewinn

In Verwaltungsverfahren zur Planaufstellung wird eine so genannte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung angeboten mit dem Ziel, frühzeitig die beteiligten Interessen zu erkunden und so einen Qualitätsgewinn in der Planung zu erzielen. Mögliche Interessenkonflikte vorher zu sehen spart Fehlplanungen und Zeit. Das ist erst einmal nichts Schlechtes, es kommt darauf an, wie es dann weiter geht und welchen Einfluss die Mitarbeit auf das Ergebnis hat oder haben kann. Diese Phase der Vorklärung mit der Bevölkerung wurde bei der „neuen“ Endlagersuche mal eben übersprungen.

  1. Ziel: Akzeptanz

Politiker favorisieren den „Dialog“, um Politikverdrossenheit entgegen zu wirken und Akzeptanz zu erreichen. Ein echter Dialog ist ein möglichst gleichberechtigter Austausch, in dem beide einander zuhören und gemeinsame Ergebnisse suchen. Unter Politikern hat sich aber eine einseitige Kommunikation „top down“ unter diesem Label eingeschlichen – der „bottom up“-Teil fällt unter den Tisch. Ein Dialog aber, in dem einer sendet und die anderen hören sollen, in dem die Ergebnisse von vornherein feststehen, verdient diesen Namen nicht und gehört in die Abteilung „Durchgefallen!“. Es geht also um echte Mitsprache und Ergebniswirksamkeit. Viele Angebote der Politik im Gorleben-Konflikt trugen diesen Charakter des „einseitigen Dialogs“ und wurden von Anti-Atom-Aktivisten im Wendland mit grimmigem Augenzwinkern als „Dialüg“ bezeichnet.

  1. Ziel: Legitimität

Politik möchte auch Legitimität durch Beteiligung erreichen. Legitimität entsteht nicht durch Gesetze (Legalität) allein, sondern bezieht sich auf die Bewahrung grundlegender gemeinsamer Werte. Dieses Ziel ist akzeptabel, wenn auch die Beteiligungsformen darauf ausgerichtet sind, Werte zu erforschen und ihnen zur Durchsetzung zu verhelfen. Dies setzt echte Partizipation voraus, bei der das Verfahren gemeinsam bestimmt wird und die Ergebnisse zumindest teilweise, jedenfalls aber in den Streitfragen offen sind, so dass das Beteiligungsverfahren darauf tatsächlich Einfluss hat. Dies ist zum Beispiel in der Endlagersuche nicht gegeben, solange Gorleben nicht ausgeschieden ist, denn die Vorfestlegung durch den Erkundungsvorsprung lässt sich nicht rückgängig machen und die Einengung der Themen auf tiefengeologische Endlagerung nimmt das Ergebnis vorweg, statt es offen zu diskutieren. Echte Mitsprache der Bürger wäre dagegen ein Element direkter Demokratie, also ein emanzipatorischer Gewinn.

  1. Ziel: Kontrolle

Schließlich dient eine gute Beteiligung auch der Kontrolle von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Technik – das kennt die Anti-Atom-Bewegung aus eigener Anschauung, denn die Kontrollfunktion gegen unverantwortliche Risiken durch die Atomenergie haben immer die Atomgegner und nicht die dazu berufenen Entscheider ausgeübt. Die eigentlich Verantwortlichen haben sich dagegen auf das atomare Abenteuer eingelassen – ohne Rücksicht auf die langfristigen Folgen. Gelingt Kontrolle durch Beteiligung, könnte dies nicht nur ethische Aspekte in komplexen Verfahren durchsetzen, sondern auch Korruption vorbeugen. Der Kontrollaspekt ist umso wichtiger, je weniger Rechtsschutzinstrumente greifen, etwa weil die Klagebefugnis für kommende Generationen von den Gerichten verneint wird.

Ergebnisoffen und ergebniswirksam

Grundlegend für ein gutes Beteiligungsverfahren ist, dass es etwas gemeinsam zu entscheiden gibt. Die Ergebnisse dürfen daher nicht von vornherein feststehen, sonst geht es nur um Akzeptanzbeschaffung und Befriedung, aber nicht um einen demokratischen Prozess. Hier liegt auch der Grund für die Absage einer Beteiligung der Anti-Atom-Bewegung zur Mitarbeit in der so genannten Endlagerkommission: Sowohl das Verfahren selbst als auch die Themen und Lageroptionen standen schon vor Arbeitsbeginn der Kommission unverrückbar fest – zu viele Lobbyisten saßen am Tisch.

Es gibt jedoch auch gute Beispiele von Öffentlichkeitsbeteiligung, bei dem nur einige Themen offen, andere bereits gesetzt sind – auch das kann sinnvoll sein, sofern es nur ausreichend Offenheit für gemeinsam gestaltete Lösungen gibt, die verhandelt werden können. Es reicht aber nicht, wenn man nur über die Fassadengestaltung eines Risikobaus mitbestimmen darf. Es geht schon um die Mitsprache zum Kern der Probleme. Dieser Spielraum der Mitentscheidung und seine Grenzen müssen von Anfang an offen kommuniziert werden. Man darf nicht Beteiligung versprechen, wenn keine Mitsprache drin ist.

Mitmachen lohnt sich nur, wenn Ergebniswirksamkeit gegeben ist, wenn also das Verfahren und das Miteinander so gestaltet sind, dass alle Einfluss auf das Ergebnis haben: durch gemeinsame Themenfindung, durch Gehörtwerden in der Sache, durch Einfluss auf das Verfahren und Einfluss auf die letztendlichen Ergebnisse. Sind die Vorgaben zu eng, lohnt sich Mitmachen nicht. Mitmachen kostet Zeit, und man muss immer abwägen, ob man außerhalb des Beteiligungsverfahrens durch Öffentlichkeitsarbeit, Kritik oder Protest mehr Ergebniswirksamkeit erzielen kann, als durch die angebotene Beteiligung. Daher ist Ergebniswirksamkeit und genug Ergebnisoffenheit und Mitsprachemöglichkeit essentiell für die Entscheidung: Mitmachen oder draußen bleiben. Die Anti-Atom-Bewegung und insbesondere die Gorleben-Gegner haben sich im Frühjahr 2014 entschieden, draußen zu bleiben.

Zeitdruck und Alternativlosigkeit

Die Argumentation mit Zeitdruck ist ein Misstrauensfaktor – vielleicht sollen einem hier schnelle billige Lösungen untergejubelt werden? Es gibt echten Zeitdruck, aber dann ist es sinnvoller, schnelle Zwischenlösungen zu verhandeln und dem eigentlichen Prozess der Zusammenarbeit Zeit und Raum zu geben. Beliebt ist auch, bestimmte Teillösungen als „alternativlos“ bereits zu Beginn fest zu setzen. Sinn von Beteiligung ist aber gerade, Kreativität für möglichst viele Lösungsideen zu wecken, um so zu neuen, besseren Lösungen zu gelangen statt zu einem „weiter wie bisher“. Das ist das Gegenteil von Ergebnisoffenheit und ergebniswirksamer Beteiligung. Daher gilt: Alternativlos = höchste Misstrauensstufe!

Neutrale akzeptierte Moderation

In Konfliktlösungsverfahren sind Neutralität und Allparteilichkeit der Moderation zentral. In von Politik und Verwaltung angebotenen Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung ist dies noch nicht als Standard angekommen. Oft übernehmen Politik oder Verwaltung selbst die Durchführung und Leitung – dann ist eine (potenzielle) Konfliktpartei zugleich Verfahrensleitung. Das ist keine gute Idee, denn die Unparteilichkeit der Moderation ist Erfolgsfaktor und Fairnessgebot. Oder die Politik bestimmt selbst die Leitung und wählt dann oft verdiente Kämpfer aus den eigenen Reihen, bei denen die Neutralität ebenfalls fraglich ist. Das kann gut gehen, wenn es honorige Persönlichkeiten sind, die von allen akzeptiert werden. Sinnvoller aber ist eine externe, professionelle, von allen gewählte oder akzeptierte Moderation. Politik und Verwaltung transportieren immer ihren eigenen wertenden Stil in die Moderation, während professionelle Konfliktexperten mit Supervision geschult sind und trainiert, die Kommunikation zu fördern statt die eigenen Vorstellungen durchzubringen. Sie sind auch erfahren in transparenter Kommunikation statt im strategischen Ränkeschmieden.

Wer wird beteiligt

In der Konfliktforschung und Konfliktmoderation gibt es den Grundsatz: Die Richtigen sitzen am Tisch. Verstanden wird das so, dass alle Konfliktbeteiligten sich zusammensetzen sollen. Das sind alle, die vom Ergebnis betroffen sind oder sonst Einfluss auf das Ergebnis haben, etwa durch Rechtspositionen. Die Erfahrung zeigt, dass es Gift für das Gelingen von Beteiligungsprozessen ist, wenn die Beteiligten einseitig bestimmt werden, wenn Hardliner-Lobbyisten und Interessenvertreter von einer Seite zu viel Mitsprache bekommen. Negativ kann sich auch auswirken, wenn Personen als Vertreter entsandt werden, die in der Vergangenheit verantwortlich waren für umstrittene Entscheidungen. Möglichst von allen Seiten akzeptierte Vertreter sind eine gute Voraussetzung. Üblich ist aber, dass jede beteiligte Partei ihre eigenen Vertreter entsendet. Dann kommt es darauf an, dass jede Seite durch die Verfahrensgestaltung Einfluss auf die Themen und die Ergebnisse nehmen kann, sonst werden einige über den Tisch gezogen. Nur wenn wirklich alle an Kooperation interessiert sind oder jedenfalls das Beteiligungsverfahren ausreichend Sog für eine gemeinsam gestaltete Lösung entwickeln kann, ergibt Beteiligung einen Sinn. Sonst bleibt die Option: wieder aussteigen.

Transparenz und Informationszugang

Wer gute Entscheidungen treffen soll, muss gut, vollständig und richtig informiert sein. Sonst entstehen aus Wissenslücken neue schlechte Entscheidungen, oder Entscheidungen sind nicht nachhaltig, wenn später fehlende Aspekte ans Licht kommen. Das ist aus der Geschichte der Atomenergie hinreichend bekannt. Alle wesentlichen Unterlagen, Erkenntnisse und Expertisen müssen daher für alle wesentlichen Beteiligten zugänglich und transparent sein. Dazu gehört das Recht auf Akteneinsicht, aber in komplexen Fragestellungen auch die Möglichkeit, eigene Wissenschaftler zu benennen, eigenen Rechtsrat einzuholen und die nötige finanzielle Unabhängigkeit hierzu. Sonst dominiert die (scheinbar) „wissende“ Partei die „Unwissenden“. Unter diesem Aspekt stellt sich auch die Frage, ob in einem schwierigen Feld wie der Atommüllverwahrung die Heranziehung von „Zufallsbürgern“ eine gute Idee ist, denn es braucht viel Wissen und viel Erfahrung, um auf Augenhöhe komplexe wissenschaftlich-technisch-politisch-wirtschaftliche Fragen zu beraten. „Zufallsbürger“ repräsentieren den Querschnitt der Bevölkerung und sind also grundsätzlich ein demokratischer Zugang. Wissen und bereits durch Engagement erworbenes Verständnis für die Materie können in komplexen Feldern aber wichtiger sein, wenn man zu guten Ergebnissen für die Zukunft kommen will.

Geheimhaltungsbedürfnissen kann man Rechnung tragen, indem ausgewählten Vertretern der Zugang zu vertraulichen Informationen gewährt wird.

Beteiligungsformate , Prozess und Phasenmodell

Häufig wird Öffentlichkeitsbeteiligung über möglichst gut klingende Veranstaltungsformate diskutiert: Fokusgruppen, World Café und Ähnliches. Bei der Güteprüfung geht es aber nicht um Formate, sondern um den wahrhaft demokratischen Geist, die Ergebniswirksamkeit und die Kommunikation über die eigentlichen Themen. Beteiligungsformate sind das Ergebnis, wenn man weiß, wen man wann wofür und wozu beteiligen will. Große Informationsveranstaltungen können Interesse wecken beim Kick-Off oder sinnvoll sein, wenn Ergebnisoptionen breit beraten werden sollen.

Dazwischen sind Formate, die Gruppenarbeit an speziellen Problemen ermöglichen, oft sinnvoller. All das muss aber von professionellen Begleitern in einem Gesamtprozess organisiert und immer wieder mit den beteiligten Gruppen abgestimmt werden. Ein Gesamtprozess denkt in Phasen ähnlich der Mediationsphasen: Arbeitsbündnis – Themensammlung und Informationsbeschaffung – Interessenermittlung – Lösungsoptionen – Vereinbarungen – Umsetzung der Vereinbarungen. Ein Gesamtprozess wacht über die Einhaltung wesentlicher Prinzipien wie Allparteilichkeit, Fairness, Transparenz und Vertraulichkeit. Es braucht Zeit für die Auswertung von Veranstaltungen, und es braucht die Möglichkeit zu Rücksprüngen im Verfahren, wenn neue Probleme auftauchen oder eingeschlagene Wege sich als Sackgassen erweisen.

Manchmal braucht es echte Konfliktmediation an bestimmten Wegkreuzungen. Absolutes Gift für Beteiligungsprozesse sind parallel laufende Gerichtsprozesse zu den gleichen Streitthemen.

Konsens und Vetorechte

Die Verpflichtung auf Entscheidungen im Konsens fördert die Lösungsorientierung und das Vertrauen in die Zusammenarbeit. Wo immer möglich, sollte das Konsensprinzip bestimmend sein. Politiker denken oft, dann gäbe es keine Lösung, denn irgendwer sei immer dagegen. Die Erfahrung von Konfliktexperten ist eine andere. Konsensprinzip heißt nicht notwendig Ja oder Nein in Übereinstimmung, sondern man kann auch gut mit Konsensstufen arbeiten: „Ich bin voll dafür“ – „Ich bin mit Bedenken dafür“ – „Ich enthalte mich, aber trage das Ergebnis mit“ – „Ich habe Bedenken, aber akzeptiere das Ergebnis ohne eigene Mitarbeit“ – „Ich lege Veto ein“. Diese Denkweise hat sich in konfliktbeladenen Entwicklungsprozessen bewährt. Ebenso hat sich bewährt, dass eine vorläufige Zustimmung zu einem Teilbereich noch keine Zustimmung für das Endergebnis bedeuten muss. Vetorechte befördern die Verpflichtung auf eine gemeinsam getragene Lösung und können einer kleinen Partei für wesentliche Rechte eine starke Stellung geben. Vetorechte können aber auch den gesamten Prozess blockieren, daher sollten sie sparsam verteilt werden oder nur den Inhalt haben: „Nein, so nicht weiter, zurück auf die letzte Stufe und noch einmal neu denken.“

Volksabstimmung

In der Idee sind Volksabstimmungen ein Gewinn an direkter Demokratie. In der Praxis führen sie oft zu einer Vertiefung der Gräben, aber nicht immer zu besseren Lösungen. Rein binäre Entscheidungen zwischen Ja und Nein polarisieren. Das Ergebnis ist oft von der Formulierung der Fragestellung abhängig, hier gibt es viele Manipulationsmöglichkeiten, wie aus den Erfahrungen in den Bundesländern bekannt ist. Volksabstimmungen taugen, wenn es um eine wirkliche Ja-Nein-Entscheidung geht, wie etwa bei der Frage, ob Olympia in Deutschland stattfinden soll. Sie sind eher kontraproduktiv in komplexen Entscheidungsfeldern, weil für die Entscheidung sehr vereinfachte Fragestellungen erzeugt werden müssen, die die Probleme nicht wirklich abbilden. Zudem hat die Seite mit dem besseren Zugang zu Werbung und Medien häufig die Deutungshoheit. Hier kann Finanzmacht statt Inhalte entscheidend werden. Volksabstimmungen und Meinungsumfragen können aber gut als politisches Druckmittel benutzt werden.

Fazit

Die Anti-Atom-Bewegung hat viele Erfahrungen, aber die Politik tut in der so genannten Endlagerkommission so, als könne man bei Null anfangen. Willfährige „Beteiligungsexperten“ ignorieren vorhandene Konflikte, vorhandene Erfahrungen, vorhandene Kompetenz. Doch wird dieses Wissen noch gebraucht werden für die notwendigen Rücksprünge, wenn sich weitere Entscheidungen als fehlbar herausstellen (das ist vorhersehbar). Es gab mehr als genug Alibi-Veranstaltungen und Simulationstheater, nötig ist eine demokratische Konfliktkultur für bessere Ergebnisse und einen guten Generationentransfer. All die, die sich schon lange mit Atomprotest und Atommüll beschäftigen, sind aus Erfahrung klug und sollten gehört werden. Dazu reicht weder ein Dokumentarfilm noch die Vereinnahmung der Widerstandsarchive – es fehlen echte Partizipationsangebote.

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