Atommüll und Beteiligung? Ehmke über Öffentlichkeit und Atommülllagersuche

Anfang November fand in Würzburg das „3. Forum Endlagersuche“ statt. Eigentlich von der Sache her eine Aufgabe des „Planungsteam Forum Endlagersuche (PFE)“ als Vertretung der Öffentlichkeit. Das PFE sollte die „Beteiligungslücke“ schließen, und zwar nach Abschluss der Fachkonferenzen Teilgebiete, die nach Vorlage des „Zwischenberichts Teilgebiete“ durch die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) stattfanden und auch gesetzlich vorgeschrieben waren, bis zur Auswahl der obertägig zu erkundenden Regionen, die die BGE bis Ende 2027 identifiziert haben will. Im Standortauswahlgesetz wurde eine „Beteiligung“ der Öffentlichkeit in dieser wichtigen Phase der Endlagersuche schlicht vergessen, das Gesetz gab aber dem für die „Beteiligung“ zuständigen Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) sehr wohl Möglichkeiten an die Hand, eine Selbstorganisation der Zivilgesellschaft in dieser Phase zu unterstützen.

Einmal im Jahr findet nach Abschluss der Fachkonferenzen Teilgebiete nunmehr ein „Endlagerforum“ statt, einerseits von den wenigen zivilgesellschaftlich Engagierten, die am Ball blieben, erkämpft. Andererseits wird so die weitere „Beteiligung“ der Öffentlichkeit suggeriert. Tatsächlich drängt sich der Eindruck auf, dass das BASE das Forum dominiert. Wolfgang Ehmke, Sprecher der BI Umweltschutz Lüchow-Dannenberg, hat online an diesem Forum teilgenommen. Seine Einschätzung: die Endlagerforen sind interessante Veranstaltungen, von „Beteiligung“ der Zivilgesellschaft an der Endlagersuche und der Berücksichtigung ihrer Debattenimpulse kann hingegen nicht die Rede sein. Seinen Beitrag veröffentlicht umweltFAIRaendern.de gleich hier im Anschluss. (Grafik: KI, chatgpt, Hinweis: Aufgrund eines versehens war bereits der Entwurf für ein paar Stunden online. Seitdem ist der „Vorspann“ noch mal erheblich verändert worden. Ich bitte um Entschuldigung.)

• Beitragsserie zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Standortauswahlprozess für ein Endlager hochradioaktiver Abfälle – in diesem Beitrag auch viele Hinweise auf sozialwissenschaftliche Texte, die unter dem Dach von UmweltFAIRaendern in den letzten Jahren veröffentlicht wurden. Da geht es grundsätzlich um die Frage nach dem gesellschaftlichen Umgang mit der Atomenergie und dem atomaren Erbe. Da waren staatliche Forschungsprogramme interessant, die für Beteiligung von Universitäten und Wissenschaften sorgten. Aber auch Engagement aus unterschiedlichen Gründen in unterschiedlichen Sozialwissenschaften.
• Alles über Atommüll und Sozialwissenschaften bzw. über Öffentlichkeitsbeteiligung auf umweltFAIRaendern.de
• Jahrzehntelanger Atomkonflikt: Ehemaliges Endlager Gorleben – Rückbau ist endlich genehmigt
• Alles zum Thema Teilgebietekonferenzen auf umweltFAIRaendern.de.

Kritik 3. Forum Endlagersuche:

Wolfgang Ehmke – Endlagersuche: Kooperation statt Selbstorganisation

Behördendominanz

Zum 3. Forum Endlagersuche am 22. und 23. November 2024 kamen 247 Teilnehmende in Würzburg zusammen, um sich über den Stand der Endlagersuche zu informieren. Diskutiert wurden auch die Probleme, die sich daraus ergeben, dass die Endlagersuche deutlich mehr Zeit in Anspruch nehmen wird als ursprünglich vom Gesetzgeber unterstellt.

Die Zwischenlager für hochradioaktive Abfälle mutieren zu Langzeitzwischenlagern. Ursprünglich für 40 Jahre vorgesehen und genehmigt, müssen diese Abfälle voraussichtlich für weitere 80 bis 100 Jahre oberirdisch aufbewahrt werden – mit all den Folgen für die Sicherheit und Sicherung dieser 16 oberirdisch errichteten Lagerhallen an den ehemaligen AKW-Standorten sowie in Ahaus und Gorleben.

Weitere 260 Teilnehmende beteiligten sich online an den Beratungen. Die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) hat diese Zahlen im Nachgang aufgeschlüsselt. Demnach hätten sich 65 Bürger:innen angemeldet, 124 Teilnehmende sahen sich den kommunalen Gebietskörperschaften zugeordnet, 46 Personen kamen aus der Wissenschaft, weitere 48 haben sich als Beobachter:innen oder Presse angemeldet, 30 ließen sich nicht zuordnen und lediglich 31 Personen hatten sich als Vertreter:innen von gesellschaftlichen Organisationen eingeordnet. 172 Personen hingegen hatten einen beruflichen Bezug zu den Themen. „Sie gehören entweder Bundes- oder Landesministerien an, oder arbeiten direkt bei oder für die Verfahrensbeteiligten, Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE), Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) oder dem Nationalen Begleitgremium (NBG) – auch ein Zeichen dafür wie ernst die Behörden und Verantwortlichen die öffentliche Debatte über die Endlagersuche nehmen,“ kommentiert die BGE die deutliche Überlegenheit der Teilnehmenden aus diesem Umfeld.

Verbände und Initiativen auf Distanz

Die BI Umweltschutz Lüchow-Dannenberg kommt zu einer völlig anderen Interpretation der Zählung: Zum einen war schon im Vorfeld des 3. Endlagerforums ein wenig „die Luft“ raus. Anfang November 2024 hatte die BGE ihren aktuellen Arbeitsstand präsentiert und nach der Betrachtung geologischer Daten – vor allem von Tiefbohrungen und seismischen Messungen – erste Vorschläge für den Ausschluss von Teilgebieten unterbreitet.18 Prozent der bisherigen Teilgebietsfläche fallen nunmehr aus einer weiteren Betrachtung heraus.

Einsehbar wird der Arbeitsstand über den BGE Endlagersuche Navigator. Die erklärte Absicht ist, einen solchen Arbeitsstand bis 2027 jährlich zu veröffentlichen. Allerdings können Interessierte lediglich auf „geologische Steckbriefe“ der BGE zurückgreifen. Die Anti-Atom-Organisation .ausgestrahlt moniert deshalb die fehlende Transparenz.

Das weitgehende Fernbleiben von Umweltverbänden und Bürgerinitiativen von derartigen Veranstaltungen findet seinen Ursprung jedoch nicht in der vorgezogenen Veröffentlichung des Endlagersuch-Navigators, sondernin dem Ablauf der Fachkonferenz Teilgebiete, eines „Partizipationsformats“, das im Standortauswahlgesetz (StandAG) festgeschrieben wurde. Die Fachkonferenz Teilgebiete wurde nach Vorlage des sog. Zwischenberichts Teilgebiete der BGE im Jahr 2020 vom Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) einberufen, es gab drei Veranstaltungen, der Start war sehr holperig u.a. wegen der Schwierigkeit in der Corona-Zeit, sich nicht in Präsenz, sondern nur digital austauschen zu können, doch zu diesem Zeitpunkt herrschten Intervention und kritisch-konstruktive Diskussionsbeiträge aus der Zivilgesellschaft vor.

Partizipationslücke

Ein gravierender Fehler des Standortauswahlgesetzes (StandAG), der durch die fachliche Kritik schnell und für alle sichtbar wurde, liegt u.a. darin, dass sich die Fachkonferenz Teilgebiete nach sechsmonatiger Beratung auflösen musste. Auf die so entstehende „Partizipationslücke“ im entscheidenden 2. Schritt der ersten Phase, in der die BGE von 54% der Landesfläche den Fokus auf nur noch wenige, vielleicht sechs bis acht Standortregionen richtet, wiesen zahlreiche Mitwirkende wie auch die BI Umweltschutz Lüchow-Dannenberg in ihren Beiträgen hin und lösten eine breite Debatte aus.

Dabei ging es vor allem um die rechtliche Relevanz der Öffentlichkeitsbeteiligung. Denn die Fachkonferenz hatte innerhalb eines Monats nach dem letzten Termin einen Bericht über die Beratungsergebnisse dem Vorhabenträger BGE vorzulegen (§ 9 Abs.2.3 StandAG). Die BGE ist nach § 9 Abs. 2.5 StandAG ausdrücklich verpflichtet, die Beratungsergebnisse bei ihrem Vorschlag für die übertägig zu erkundenden Standortregionen nach § 14 Abs.2 StandAG ,,zu berücksichtigen“.

Diese gesetzliche Regelung gibt der Beteiligung immerhin einen Hauch von formeller Mitsprache, die über Information, Dialog und Austausch hinausgeht. „Die Beratungsergebnisse der Fachkonferenz Teilgebiete können somit auf den Vorschlag des Vorhabenträgers zur Auswahl der übertägig zu erkundenden Standorte durchschlagen,“ heißt es in einem Kurzgutachten von Dr. Michéle John, Hamburg, 6.07.2020 im Auftrag der BI Umweltschutz Lüchow-Dannenberg und deshalb forderten die Teilnehmenden der Fachkonferenz Teilgebiete mit großer Mehrheit, dieses Beteiligungsforma zu verstetigen und nicht nach sechs Monaten aufzulösen um genau das zu erreichen: Die BGE müsse auch die weiteren Beratungsergebnisse berücksichtigen.

Man konnte gespannt sein, ob das BASE den Ball aufnehmen würde, schließlich bietet das StandAG im § 5 Abs. 3 grundsätzlich dafür die Voraussetzungen. Das BASE kann laut Gesetz die Mitwirkungsmöglichkeiten der Zivilgesellschaft über die Mindestanforderungen hinaus ausweiten und hätte in dieser Situation die Folgeveranstaltungen entsprechend aufwerten und klarstellen können, dass die BGE alle weiteren Beratungsergebnisse entsprechend § 9 StandAG behandelt – doch das geschah ausdrücklich nicht. Stattdessen zettelte das BASE eine umfassende demokratietheoretische Debatte über „kooperative Modelle der partizipativen Demokratie“ an.

Kooperation statt Selbstorganisation

Dem großen Druck, die „Partizipationslücke zu füllen“, wurde schließlich nachgegeben. Doch nach einer wochenlangen, zermürbenden, das Engagement der Zivilgesellschaft verschlingenden Debatte nach Abschluss der letzten Fachkonferenz entschied das BASE als Partizipationsbehörde – und Geldgeber – den Machtkampf für sich. Die verbliebenen Vertreter:innen der Zivilgesellschaft – erweitert um Bewerber:innen der „jungen Generation“ – arbeiten seitdem ehrenamtlich im Planungsteam Forum Endlagersuche (PFE) – umrahmt vom BASE, der BGE und begleitet von Mitgliedern des Nationalen Begleitgremiums, das den Konflikt nicht zugunsten der Zivilgesellschaft moderierte und brav seine Jahresberichte (“Empfehlungen“) an das Bundesumweltministerium adressiert.

Wie ein Manifest liest sich der Beitrag von Maike Weißpflug, Lukas Kübler, Jochen Ahlswede, Ina Stelljes und Patrizia Nanz unter dem Titel “Experimente erwünscht: Öffentlichkeitsbeteiligung und staatliche Verantwortung bei der Endlagesuche in Deutschland“, der die Zivilgesellschaft fortan am BASE-Tisch Platz nehmen lässt: „Vergleicht man das im Standortauswahlverfahren angelegte kooperative Modell der partizipativen Demokratie mit dem Schleusenmodell der deliberativen Demokratie nach Habermas, ergeben sich daraus neue Schnittstellen und Interaktionsflächen, an denen die Entscheidungswege der repräsentativen Demokratie mit den wissens- und vertrauensgenerierenden Prozessen der Beteiligung verknüpft sind. Die unterschiedlichen Akteure aus Staat, Zivilgesellschaft und Wissenschaft kommen sektorenübergreifend und kooperativ zusammen. (…) Was in der Theorie fortschrittlich und attraktiv klingt, fällt in der Praxis durchaus schwer: Die Erfahrungen der ersten fünf Jahre im Standortauswahlverfahren zeigen, dass das gemeinsame Handeln in den partizipativen Formaten – das „acting in concert” (Hannah Arendt) – ein wechselseitiges Vertrauen benötigen, das aufgrund der Konfliktgeschichte um die Nutzung der Atomenergie sich vor allem zwischen einem kleinen Teil der Zivilgesellschaft (der Anti-AKW- Bewegung) und den staatlichen Akteuren erst etabliert und erarbeitet werden muss.“

Dieses kooperative Partizipationsmodell steht konträr zu einer selbstorganisierten Arbeit zivilgesellschaftliche Akteure. Es ignoriert die Rollenverteilung der Akteure im Endlagersuchverfahren – Operateur BGE – Aufsicht BASE – Kritik, Hinterfragen und eigene Beiträge durch die Zivilgesellschaft und deren wissenschaftliche Beratung, es zementiert die Machtasymmetrien. Die Mitglieder des PFE tragen zu fachlich interessanten Debatten bei, tragen auf der anderen Seite – gewollt oder ungewollt – auch dazu bei, dass das BASE immer noch von „Beteiligung“ sprechen kann.

Das BASE muss am Ende ohnehin die Standortregionen-Vorschläge unter Berücksichtigung der Debattenbeiträge von verstetigten Fachkonferenzen prüfen, so ist es im StandAG geregelt. Von daher hätte das Bundesamt einer Selbstorganisation der Zivilgesellschaft selbstverständlich den notwendigen Raum geben können. Stattdessen nahm die Behörde die verbliebenen zivilgesellschaftlichen Akteur:innen an die kurze Leine – mit der Folge, dass sich die Verbände und Initiativen – wenn überhaupt – nur noch „von der Seitenlinie aus“ an den Fachkonferenzen beteiligen – ganz im Sinne eines informativen Austausches.

Achim Brunnengräber, Albert Denk und Dörte Themann (FU Berlin) kamen bereits nach Auswertung des 2. Endlagerforums 2023 – dort gab es sogar noch Beiträge aus der Zivilgesellschaft – zu dem Schluss: „Die Fallanalyse zeigt, dass das Beteiligungsverfahren bei dieser Forumsveranstaltung aufgrund der staatlichen Einflussnahme nur teilweise als selbstorgansiert beschrieben werden kann. Staatliche Akteure, allen voran das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE), unterstützen zwar die zivilgesellschaftliche Selbstorganisation. Dabei zeigt sich jedoch, dass bestimmte Unterstützungsleistungen auch in Abhängigkeiten und Kontrolle münden können. Das Beteiligungsverfahren war darüber hinaus durch einen hohen Grad der Formalisierung gekennzeichnet sowie durch eine exklusive Selbstorganisation innerhalb der Zivilgesellschaft, die die Teilnahme bisher am Verfahren Unbeteiligter erschwerte.“

Das 3. Endlagerforum wurde vom BASE schließlich ganz ungeniert als Veranstaltung des BASE angekündigt, das schlug sich im Programmablauf nieder. So wurden Panels im Unterschied zu den Vorläuferveranstaltungen nicht mehr von zivilgesellschaftlichen Akteuren als Impulsgeber (mit-) bestritten, diese beschränkten sich aufs Zuhören und auf Fragen.

Beschlüsse und Sachbeiträge nicht berücksichtigt

Dem Planungsteam Forum Endlagersuche (PFE) blieb nach den Fachkonferenzen Endlagersuche hinfort nur der Weg, auf „informelle“ Beteiligung zu setzen, Sachthemen aufzurufen und für eine große Diskursdichte zu sorgen, damit die BGE nicht umhinkäme, diese Themen zu bearbeiten, Anregungen und Fragestellungen aufzugreifen.

Ein gewichtiges Kapitel ist der Umgang mit den schwach- und mittelaktiven Abfällen im Suchverfahren. Selbst wenn der Schacht KONRAD mit einem Abfallvolumen von rd. 300.000 Kubikmeter dieser Abfälle in Betrieb genommen würde, woran es erhebliche Zweifel gibt, denn Umweltverbänden haben bekanntlich beim Oberverwaltungsgericht Lüneburg Klage eingereicht, kämen noch einmal für die Abfälle aus der Asse II und aus der Urananreicherungsanlage in Gronau über 300.000 Kubikmeter hinzu, die nicht „konrad-gängig“ sind, aber bei der Suche nach einem Endlager für hochradioaktive Abfälle lt. BMUV unbedingt berücksichtigt werden müssen.

Wiederholt haben der BUND und die BI Umweltschutz Lüchow-Dannenberg zu bedenken gegeben, dass wegen des großen, zusätzlich einzulagernden Volumens nicht nur eine ausreichend große Fläche eines Wirtsgesteins relevant ist, sondern dass es durchaus sein kann, dass das angedachte co-disposal Konzept – also zwei voneinander unabhängige Deponien an einem Standort – wegen der Radiotoxizität und der Gasentwicklung nicht aufgeht. Zudem muss das bestmöglich geeignete Wirtsgestein für hochradioaktive Abfälle nicht unbedingt von Vorteil für die Einlagerung schwach- und mittelaktiver Abfälle sein. Eine 407- seitige Studie, die vom BASE in Auftrag gegeben wurde, liefert derartige Anhaltspunkte.

Wie viele Endlager werden eigentlich gesucht, welches Wirtsgestein ist für hochradioaktive, welches für schwach- und mittelaktive Abfälle von Vorteil? Denn es liegt darüber hinaus auf der Hand, dass die ASSE II – Abfälle, die bei einer Bergung mit Salzgrus versetzt sein werden, am besten im Wirtsgestein Salz endgelagert werden könnten.

Die Klärung dieser Fragen im laufenden Suchverfahren sollte nicht auf einen späteren, dann womöglich zu späten Zeitpunkt geschoben werden. Daraus resultiert die Forderung nach einem einheitlichen Suchverfahren für alle Arten von Abfällen.

Im zum 3. Endlagerforum vorgeschalteten Panel zu diesem Thema wurde durch den Input der BGE-Geschäftsführerin Iris Graffunder und die Diskutanten des BMUV jedoch deutlich, dass sie sich mit diesen Fragen nicht oder nicht gründlich genug befasst hatten. Selbst der BGE-Forschungsauftrag zu diesem Thema blieb unerwähnt.

In keiner Weise wurde „berücksichtigt“, was bereits zu diesem Thema auf der Fachkonferenz Teilgebiete und auf dem 2. Endlagerforum vorgetragen wurde. Es herrschte sogar ein heilloses Durcheinander in der Diskussion um die anzuwendenden Sicherheitsanforderungen, die natürlich für alle Abfälle durch das Stand AG § 21 und die Endlagersicherheitsuntersuchungsverordnung (EndlSiUntV) festgelegt sind. Für die zu erwartenden Entwicklungen darf die zusätzliche effektive Dosis für Einzelpersonen der Bevölkerung nur im Bereich von 10 Mikrosievert pro Kalenderjahr liegen. Für die abweichenden Entwicklungen darf sie bei 100 Mikrosievert pro Kalenderjahr liegen – im krassen Unterschied zu den Sicherheitskriterien aus dem Jahr 1983, die für den Schacht KONRAD gelten, diese erlauben 300 Mikrosievert pro Kalenderjahr.

Der Unterschied im Umgang mit hoch- bzw. schwach- und mittelaktiven Abfällen besteht lt.§ 21.Absatz 2.2 „lediglich“ darin, dass diese nicht-rückholbar eingelagert werden sollen, was mit Blick auf das Asse II- und Morsleben-Desaster ein Desaster ist.

Selbst die Abschätzung der zu erwartenden Mengen ist nicht möglich, weil es eine unbegrenzte Betriebserlaubnis der Urananreicherungsanlage Gronau gibt. Die Betreiberin Urenco sieht das Mengenproblem zudem als Betriebsgeheimnis und kündigte unterdessen an, künftig die Produktion von 3700 t Urantrennarbeit auf die genehmigten 4500 t Urantrennarbeit pro Jahr zu steigern.

Kommende Konflikte

Der naive Gedanke, der hinter dem demokratiewissenschaftlichen Diskurs steht, ist, dass das Suchverfahren, weil wissenschaftsbasiert (ja richtig), transparent (naja), selbstlernend (nein danke) die Menschen an den möglichen Standortregionen und an prospektiven Standorten „überzeugt“.

Das wird ganz sicher nicht der Fall sein, weil dann einer neuen „frischen Betroffenheit“, der mit der Atommülllagerung verbundenen Angst und Verunsicherung kaum mit dem Verweis auf ein vorher kooperatives Modell begegnet werden kann. Ein solcher naiver Gedanke kann nur in der Blase der Endlagercommunity entstehen, in der fein zwischen Akzeptanz und Akzeptabilität unterschieden wird. Doch das wird den Betroffenen nicht wichtig sein, ihr erster Impuls wird sein, dass „das Zeug“ nicht in ihrer Region unter die Erde kommt.

Protest und Widerstand müssen „eingerechnet“ werden, die Endlagersuche kann sich zum Beispiel deshalb verzögern, weil es keine weiterreichende Partizipationsmöglichkeiten gab und gibt und die Zivilgesellschaft die Fehler, die im Umgang mit der Partizipationslücke gemacht wurden, aufgreifen und thematisieren kann.

Hinzu kommt die Verunsicherung, ob es auch in Deutschland über die bestehenden Atomanlagen in Gronau und Lingen sowie Forschungsreaktoren wie in Garching hinaus eine Rückkehr zur Atomkraft geben könnte. Dann würde das dünne Eis ohnehin brechen, denn der kritisch-konstruktive Umgang mit der Atommüllentsorgung durch Umweltverbände und Anti-Atom-Initiativen setzte und setzt den Atomausstieg voraus.

Womöglich wird sich am Ende die Legalplanung, also die Beratung der Einengungsschritte im Endlagersuchverfahren durch den Bundestag und deren Verabschiedung per Gesetz, als größtes Hindernis erweisen: zu befürchten ist, dass das wissenschaftsbasierte Suchverfahren von Länderinteressen und Parteienegoismen überlagert wird.

Wolfgang Ehmke, SPO